Predaja kaže da je Rajko Danilović, bivši državni tužilac u Srbiji, tada već advokat koji je zastupao političke disidente i osobe optuživane za verbalni delikt i slične krimene iz repertoara jednostranačja u Jugoslaviji, upoznavši prvooptuženog u montiranom Sarajevskom procesu 1983. godine Aliju Izetbegovića, izjavio jednom skupu kako dotad nije upoznao čovjeka koji toliko razumije filozofiju prava.
Sudbina je Aliji Izetbegoviću nepunih sedam godina od presude namijenila ulogu političkog lidera Bošnjaka i predsjednika Predsjedništva Republike Bosne i Hercegovine i to u vrijeme njezinog puta u nezavisnost pod agresijom i dotad nezapamćenim zločinima nad njezinim najbrojnijim narodom – Bošnjacima.
Rat protiv Bosne i Hercegovine završen je u jesen 1995. godine Daytonskim mirovnim sporazumom, složenim dokumentom koji je imao vojni i civilni dio i koji je, osim mira i stabilnosti, uspostavio unutrašnje preuređenje države, uz patronat međunarodne zajednice, znatno produljen zbog opstrukcija nekih potpisnika.
U uvjetima kakvi jesu i svijetu kakav jeste, izjavio je tada Izetbegović, bolji se, a posebno pravedniji dokument nije mogao dobiti. Ustav kojim je izvršeno unutarnje preuređenje Bosne i Hercegovine bio je tek jedan od aneksa Općem okvirnom sporazumu (Aneks 4) i nije donesen u uobičajenoj političkoj i pravnoj proceduri kroz parlament, odnosno putem demokratski izabranih zastupnika.
Međutim, kakav god da jeste, Daytonski mirovni sporazum i njegova provedba jedan su od najuspješnijih mirovnih procesa u svijetu od uspostave Ujedinjenih nacija.
Neke napomene o Ustavu
Unutarnje preuređenje, uz očuvanje cjelovitosti, suvereniteta, političke nezavisnosti i međunarodnog kontinuiteta, međunarodno priznate Republike Bosne i Hercegovine bazirano je na planu tzv. Kontakt-grupe kao i godinu ranije potpisanih Washingtonskih sporazuma o formiranju Federacije BiH, kojima je završen sukob Armije BiH i Hrvatske vojske, odnosno njezine paravojne formacije u Bosni pod nazivom HVO.
Kantonalno ustrojena Federacija na 51% teritorije i na zločinu i genocidu nastala unitarna Republika Srpska na 49% teritorije postale su federalnim jedinicama, ali ne državama, već entitetima čiji je položaj izveden iz osnova države Bosne i Hercegovine, a ne obratno, što Ustav jasno stipulira.
Član 1. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH uspostavlja suverenu jednakost triju ugovornih strana, Bosne i Hercegovine, Republike Hrvatske i tadašnje Savezne Republike Jugoslavije. Nalaže uzdržavanje od bilo kakve akcije, uključujući i upotrebu sile, protiv teritorijalnog integriteta i političke nezavisnosti Bosne i Hercegovine.
Potpisivanjem Sporazuma, BiH i SRJ priznale su kao suverene i nezavisne države jedna drugu u okviru međunarodno priznatih granica (član 10. Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH). Republika Hrvatska i BiH izvršile su obostrano priznanje još 1992.
Međunarodnim priznanjem u aprilu 1992. Republika Bosna i Hercegovina stekla je status nezavisne i suverene države s međunarodnopravnim subjektivitetom, čime je postala ravnopravna članica međunarodne zajednice država i primljena u punopravno članstvo Ujedinjenih nacija i drugih međunarodnih organizacija.
Potvrđen je kontinuitet postojanja BiH kao države po međunarodnom pravu u okviru međunarodno priznatih granica. Prema Članu I tačka 1. Ustava, Bosna i Hercegovina zadržala je članstvo u Ujedinjenim nacijama i njezinim organizacijama i u drugim međunarodnim organizacijama. Član II tačka 7. Ustava BiH predviđa kontinuitet u pogledu međunarodnih sporazuma navedenih u njegovom Aneksu I, a kojima je BiH pristupila do stupanja na snagu Daytonskog ustava.
Ustavom se osigurava njegova nadređenost svim zakonima i ostalim propisima institucija BiH te ustavima, zakonima i drugim aktima entiteta i njihovih administrativnih jedinica. Time je uspostavljeno jedinstvo pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Član XII tačka 2. Ustava BiH nalaže usklađivanje entitetskih ustava s ovim Ustavom u roku tri mjeseca od dana njegovog stupanja na snagu.
Entiteti i njihovi propisi moraju biti integrirani u pravni poredak Bosne i Hercegovine, države s izmijenjenim unutrašnjim uređenjem. To se, naravno, nije dogodilo u tom roku, pa su 1998. godine prihvaćene tzv. Bonske ovlasti visokog predstavnika međunarodne zajednice, kojim mu je dato pravo da svojim odlukama mijenja ustave i zakone entiteta i uspostavlja pojedine nove državne institucije, sve u skladu s Ustavom BiH.
Naime, Ustav BiH omogućava jačanje državnog nivoa vlasti redistribucijom nadležnosti između institucija BiH i entiteta. Nalaže da država preuzme sve nadležnosti entiteta u stvarima o kojima se postigne saglasnost entiteta, u stvarima koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, međunarodnog subjektiviteta i političke nezavisnosti BiH, kao i u stvarima koje su predviđene Aneksima 5–8 Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH (Član III tačka 5. Ustava). Pri tome se omogućava uspostavljanje dodatnih institucija za njihovo obavljanje. U tom smislu, formiranje dodatnih institucija kao i recentralizacija određenih funkcija države koje su se događale do 2007. godine dio su prirodnog ustavnog procesa, kao dijela Općeg okvirnog sporazuma za mir, a ne neka nametnuta, nedemokratska volja stranaca protivno interesima konstitutivnih naroda.
Ugrađeni mehanizmi promjene
Prizivajući izjavu Rajka Danilovića i imajući ove osnovne napomene u vidu, jasno je zašto je Alija Izetbegović, nakon dugog i teškog pregovaranja, potpisao Daytonski sporazum, svjestan svih njegovih nedostataka i kompromisom postignutih rješenja. Kao dobar filozof prava znao je da je u njega ugrađen anglosaksonski princip okvirnog šturog sporazuma i ankesa koji sadrže mehanizme promjena. Postojanje tog ugrađenog principa promjene prije smrti potvrdio je glavni američki pregovarač Richard Holbrooke. Međutim, Izetbegović je ponavljao svojim saradnicima i radikalnijim tražiteljima promjena – riječ je o procesu, procesu koji će trajati godinama, možda i desetljećima u nekim aspektima, piše Stav.ba.
Korak po korak u provedbi svih aneksa, negdje brže, negdje sporije, dovest će do prihvatljivog rješenja koje neće ugrožavati položaj i pravo niti jednog konstitutivnog naroda, ali niti građanina pojedinca. Ne može se strašnim nasiljem pokidano društveno tkivo obnoviti brzo, niti se može “zakrpiti” na isti način. Bonske ovlasti visokog predstavnika uvedene su zbog opstrukcije prvenstveno srpskih i hrvatskih, ali u nekim segmentima i bošnjačkih političkih predstavnika u provedbi svih aneksa, posebno Aneksa 7 o povratku izbjeglica i prognanih.
Visoki predstavnici mijenjali su zakone, ovlaštenja entiteta prenosili na državu. Država je prilično recentralizirana, od 3 došlo se do 9 državnih ministarstava, uvedena je granična policija, jedinstvene oružane snage, jedinstvena valuta, indirektni porezi, konstitutivnost svih triju naroda na čitavom području države, formirano Tužilaštvo i Sud BiH, obavještajna služba i službe sigurnosti, sve u skladu s odredbama Daytonskog ustava, onako kako ga je shvatio Izetbegović i zbog toga potpisao Opći okvirni sporazum. Hrvatska legenda govori o Franji Tuđmanu, tadašnjem predsjedniku Hrvatske koji je “spasio” sporazum jer je predložio kompromisno rješenje za status Brčkog koji se trebao riješiti odlukom arbitra. Status Brčkog bio je kamen spoticanja na pregovorima, ali ne razmimoilaženje u suštini pregovaračkog tima Bosne i Hercegovine s američkim posrednicima, već je bila riječ o načelnom neodobravanju uključivanja Brčkog i okolice u RS.
Rješenje je na koncu predložila američka, a ne hrvatska strana, a arbitar za Brčko 1999. donio je odluku o formiranju Distrikta Brčko koji je postao treća federalna jedinica.
Promjene odozdo ili odozgo
Neka od “nametnutih” rješenja, odnosno Bonskim ovlastima visokog predstavnika provedenih mjera jačanja države i institucionalnog osiguranja ravnopravnosti i konstitutivnosti naroda, nisu bila najbolja te i danas proizvode suštinsku neravnopravnost i ozbiljne političke probleme. Tako u svome radu pod nazivom Dejtonski ustav: Propuštena šansa? iz 2007. godine Zlatan Begić navodi neke primjere odluka visokog predstavnika, posebno oko usklađivanja entitetskih ustava i zakona s Odlukom Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti triju naroda na čitavom teritoriju koje nisu rezultirale namjeravanim, već polovičnim ili tek formalnim rješenjima koja se ne mogu smatrati zadovoljavajućim.
Konstitutivnost kao ustavna kategorija, shodno odlukama Ustavnog suda BiH i koncepciji ustavnih rješenja, podrazumijeva pravo triju naroda da zajednički i u “zajednici s ostalima” uređuju ustavni sistem BiH, uz pravo korištenja mehanizama za ostvarivanje nacionalne ravnopravnosti. Ovaj bi princip, po sili Ustava, morao biti osnova za izgradnju državnih organa na svim nivoima vlasti u BiH – što nije slučaj.
Obavezno pozicioniranje predstavnika različitih konstitutivnih naroda na čelu svake od triju grana vlasti na svim nivoima, uz proporcionalnu nacionalnu zastupljenost unutar državnih organa, nije poštovano, odnosno, čak je i onemogućeno, posebno kod nadležnosti i načina izbora, recimo, predsjednika i dvaju potpredsjednika obaju entiteta ili, pak, drugog skupštinskog doma, gdje u RS-u Vijeće naroda odlučuje samo o pitanjima vitalnog nacionalnog interesa, dok Dom naroda u Parlamentu Federacije vrši ulogu ravnopravnog doma koji zajedno sa Zastupničkim domom donosi zakone. Pri izboru predsjednika i potpredsjednika RS na općim izborima primjenjuje se princip “jedan građanin – jedan glas”, što znači da će predsjednik RS-a uvijek biti Srbin.
Predstavnici drugih dvaju naroda, prema sadašnjim rješenjima, uvijek će biti potpredsjednici, bez ikakvih stvarnih ovlaštenja. U Federaciji je princip konstitutivnosti proveden dosljednije. Način izbora parlamentarnom procedurom omogućava izbor za predsjednika Federacije BiH i predstavnika naroda koji ne predstavljaju većinu. Uspostavljeno je ničim naloženo pravilo da dužnost premijera i predsjednika FBiH ne obavljaju pripadnici istog konstitutivnog naroda. Prema rješenjima u RS-u, predsjednik Vlade i predsjednik Republike u ovom entitetu uvijek su iz srpskog naroda. Pozicija potpredsjednika FBiH znatno je jača od pozicije potpredsjednika RS-a.
U Federaciji predsjednik i potpredsjednici djeluju kao kolektivni organ pri donošenju odluka. Vladu imenuje predsjednik Federacije, uz saglasnost obaju potpredsjednika, predstavnika po jednog naroda. Predsjednik Republike Srpske koji je uvijek Srbin svoje odluke donosi samostalno. Begić ovo zove selektivnom konstitutivnošću.
U kantonima, kao i u RS-u, manjinski narodi uživaju “pasivno” pravo na konstitutivnost, kroz mogućnost formiranja klubova delegata konstitutivnih naroda u zakonodavnim tijelima kantona i kroz postojanje mehanizma zaštite vitalnog nacionalnog interesa. Međutim, zahvaljujući nekim članovima Ustava Federacije moguće je da u kantonalnom zakonodavnom organu ne budu predstavljeni svi konstitutivni narodi. Na čelu preostalih dviju grana kantonalnih vlasti (izvršne i sudske) nalaze se u pravilu predstavnici onog konstitutivnog naroda koji već ima čelnu poziciju u zakonodavnoj vlasti. Iz nepredstavljenosti nekih konstitutivnih naroda u kantonu proizlazi problem izbora delegata za Dom naroda Parlamenta Federacije BiH, koji protuustavno može raditi i u krnjem sastavu, bez predviđenog broja zastupnika jednog konstitutivnog naroda.
Također, ustavna odredba o konstitutivnim narodima koji u saradnji s ostalima grade ustavni poredak nije se ostvarila nigdje. To je bio razlog pokretanja tužbe Sejdić-Finci, koja je rezultirala presudom u njihovu korist i nalogom BiH da izmijeni izborno zakonodavstvo, a to znači i nova ustavna rješenja koja bi omogućila uživanje pasivnog biračkog prava na najviše funkcije u državi pripadnicima nacionalnih manjina, odnosno tzv. nekonstitutivnih naroda. Ovaj je zahtjev, ultimativno postavljen od EU birokracije kao condition sine qua non nastavka pregovora, zbog različitih tumačenja potrebnih ustavnih promjena predstavnika konstitutivnih naroda proizveo potpun zastoj u približavanju EU i NATO. Zastoj je deblokiran njemačko‑britanskom inicijativom za promjenu prioriteta. Taj je zahtjev, implementacija presude Sejdić-Finci, pravnom logikom i dalje aktualan i BiH će ga u određenoj fazi pregovora morati ugraditi u Izborni zakon i Ustav BiH.
Zamrznut proces
Aprilski paket ustavnih reformi iz 2006. nije bio idealan, ali je bio bolji od tadašnje i današnje situacije. Nudio je jedan ili dva koraka naprijed, a zbog ugrađenog mehanizma promjene ne bi bio konačan. Odbacili su ga oni koji nisu shvaćali filozofiju prava u anglosaksonskom sistemu – sve je, pa i istina u radikalnom pozitivizmu anglosaksonaca podložno pregovorima, izmjenama i dopunama. Forsirane su reforme državnog ustava koje u odnosima političkih snaga nisu bile moguće, a u suštini ne bi donijele ništa posebno, dok bi ostala neriješena sva životna pitanja iz domene regulative ustava entiteta – obrazovanje na maternjem jeziku ili haos i sve niža kvaliteta u visokom školstvu, naprimjer.
Odbijanje Aprilskog paketa od Bošnjaka uzrokovalo je namjernu pasivizaciju visokog predstavnika i Vijeća za implementaciju mira u BiH, po logici – pravite se važni, nećete ovaj kompromisni, a suštinski privremeni paket koji dodatno recentralizira državu, ali ne ide svim vašim željama niz dlaku, odsad se borite sami, pa da vidimo dokle ćete. Dokle se došlo? Osim provedene reforme i uspostave jedinstvenih oružanih snaga, mahom zbog približavanja NATO paktu, ostali su procesi zamrznuti. Istovremeno, počeli su se dešavati retrogradni procesi. Pokrenut je tzv. strukturni dijalog o pravosuđu s predstavnicima RS-a, unatoč stvarno protuustavnom karakteru istog, već se godinama ponavlja stalno policijsko maltretiranje Bošnjaka u RS-u,
Narodna skupština RS donijela je odluku potpuno protuustavnu o referendumu o pravosuđu, prijeti se kontinuirano jednostranim referendumima o pitanjima koja zadiru u nadležnosti države, bez ikakvih posljedica. Još je velik broj nerealiziranih povrataka zbog opstrukcije lokalnih vlasti u RS-u, vrši se neustavno nasilje nad bosanskim jezikom u RS-u. Konačno, stvorena je osovina HDZ–SNSD, odnosno Srbi – Hrvati, dva protiv jednog, što je recept za krizu i sukobe. I to nije sve. Sve do nedavno, zaustavljeni su svi procesi pregovora s EU. A maksimalističkih ciljeva nametanja radikalnijih ustavnih promjena koji su projicirali policijske granice preko granica entiteta (što bi se da je Aprilski paket prihvaćen već dogodilo) još nema ni u primisli.
Politički proces uvijek je pod ručnom kočnicom, strukturna neravnopravnost “konstitutivnih” naroda i dalje na djelu na različitim nivoima, pa Bošnjaci sve više pribjegavaju sličnim metodama segregacije koji se provode u kantonima s hrvatskom većinom ili u RS-u. To sve ide suprotno intencijama Daytonskog sporazuma, a i stvarno krši njegov Aneks 4, odnosno Ustav, te time doprinosi neispunjavanju ostalih, posebno Aneksa 7. Šta to može značiti i za neželjenu političku radikalizaciju, još možda nismo u stanju projicirati.
Provesti ono što je moguće
Stoga bi, prije svega, smatra Begić, trebalo insistirati na provedbi odluka Ustavnog suda o konstitutivnosti naroda na čitavoj teritoriji Bosne i Hercegovine i daljnjem usklađivanju Ustava RS, Federacije BiH i kantona s Ustavom BiH. Ustavna bi reforma trebala krenuti “odozdo” i predstavljala bi dugotrajan proces čija bi se prva faza sastojala u dosljednom provođenju postojećeg Ustava.
Druga faza, izgradnja racionalnog, ekonomski opravdanog i demokratskijeg ustavnog uređenja BiH, sigurno bi uslijedila kao prirodan i tih proces. Ostvarivanjem konstitutivnosti na svim nivoima i dosljedno, uz prijenos nadležnosti s entitetskog na državni nivo, gdje god je to opravdano u smislu usklađivanja s pravnim tekovinama EU, te daljim usklađivanjem propisa entiteta i kantona s Ustavom BiH, budućnost države znatno je sigurnija i izvjesnija. Daljnje ustavne promjene, u skladu s ekonomskim i finansijskim realnostima, tada bi bile logične i ne bi nailazile na otpore.
Već je sada jasno kako je RS bankrotirana tvorevina, a u izrazito birokratiziranoj Federaciji zabrinjavajuće raste javni dug te je njezina reforma u smjeru smanjenja administracije i povećanja njezine efikasnosti nužna, smanjenjem broja kantona u prvom redu.
Unatoč sasvim opravdanim kvalifikacijama Daytonskog mirovnog sporazuma kao preživjelog, onoga koji je zaustavio rat ali nije omogućio politički i ekonomski razvoj, kao i realne potrebe da ga se mijenja u procesu približavanja EU, trebalo bi razmisliti o provedbi onoga što je moguće i izvedivo, čime se stvaraju uvjeti za politički pritisak na njegove opstruktore da promjene, i one radikalnije, prihvate.
Naprosto zato što će ostati bez argumenata i to ne samo političkih već i onih realnijih, ekonomskih. Ne treba zaboraviti da, bez obzira na sve velike riječi o državnosti entiteta, njihovom izvornom suverenitetu u odnosu na BiH, prijetnje referendumima, srpski su predstavnici, uz više ili manje rogoborenja, prihvaćali nove realnosti kroz odluke visokog predstavnika, sve do propasti Aprilskog paketa.
Nakon toga, stvorio se jedan vakuum, prostor u koji je vrlo vješto ušao Milorad Dodik i u dobroj mjeri usporio ili zaustavio procese promjena u skladu s Daytonskim mirovnim sporazumom i njegovim Aneksom 4, Ustava Bosne i Hercegovine, koji su se odvijali baš kako je to na vrijeme shvatio Alija Izetbegović, korak po korak, ne naglo i radikalno. Nažalost, takve mudrosti nedostajalo je tada, kao što bi nam nasušno bila potrebna i sada.
